GAMBARAN UMUM DANA TRANSFER APBN KE APBD Mengapa harus ada dana transfer? (bag. 1)

 

 

Salah satu argumen dalam pelaksanaan otonom daerah bahwa Pemerintah Daerah harus mempunyai sumber-sumber keuangan yang memadai untuk membiayai penyelengaraan otonominya. Kapasitas keuangan pemerintahan daerah akan menentukan kemampuan Pemda dalam menajalankan fungsi utamanya seperti : fungsi pelayanan masyarakat (public service function) dan melaksanakan pembangunan (development function) serta perlindungan masyarakat (protective function).

Isu perimbangan keuangan pusat dan daerah bertitik tolak dari sejauhmana telah dilakukan kebijakan yang adil dalam pembagian sumber-sumber keuangan negara secara keseluruhan antara pemerinah pusat dan pemerintah daerah. Perimbangan keuangan merupakan salah satu variant dari hubungan keuangan pusat dan daerah secara keseluruhan. Domain dari hubungan pusat dan daerah menyangkut aspek-aspek:

  1. Bagi hasil pajak (tax sharing) dan bukan pajak
  2. 2.    Subsidi (grant)
  3. Pajak tambahan (surcharge/opcenten)
  4. Fasilitas pajak (tax credit)
  5. Pinjaman daerah (loan)

Yang menjadi isu sentral dari keseluruhan hubungan keuangan tersebut adalah apakah sudah terjadi perimbangan keuangan yang adil dan transparan antara pemerintah pusat dan daerah? Ada tiga aspek yang menetukan terjadinya hubungan keuangan yang adil, yaitu:

  1. Sejauhmana daerah telah diberi sumber-sumber keuangan yang cukup terutama yang bersumber dari pajak daerah, retribusi daerah?.
  2. Sejauhmana daerah telah mendapatkan akses ke pendapatan yang bersumber dari bagi hasil pajak (tax sharing) dan bukan pajak?
  3. Sejauhmana daerah telah mendapatkan subsidi yang adil dan efektif?

Ketimpangan fiskal merupakan adanya ketidakseimbangan atau adanya perbedaan kapasitas fiskal dan kebutuhan fiskal. Ketimpangan fiskal vertikal menunjukkan adanya disparitas antara kapasitas/potensi fiskal dan kebutuhan fiskal antara pemerintah pusat dengan tingkat pemerintahan yang lebih rendah (pemerintah daerah). Ketimpangan fiskal horizontal menunjukkan perbedaan kapasitas/potensi fiskal dan kebutuhan fiskal antara daerah satu dengan daerah lainnya (Hamid, 2005: 128).

Keuntungan dan Kerugian Sistem Desentralisasi Keuntungan sistem pemerintahan terdesentralisasi ditinjau dari berbagai aspek menurut para ahli adalah sebagai berikut (Khusaini, 2006:85-87):

  1. Sisi ekonomi, program-program pembangunan pemerintah dalam bidang ekonomi lebih diarahkan pada kepentingan lokal dan disesuaikan dengan lingkungan daerah setempat, hal ini akan meningkatkan efektifitas dan efisiensi fungsi alokasi oleh pemerintah daerah sehingga akan meningkatkan willingness to pay masyarakat yang pada akhirnya dapat meningkatkan penerimaan bagi pemerintah daerah tersebut (mobilization revenue);
  2. Sisi administratif, desentralisasi dapat meningkatkan sistem administrasi di daerah, karena pemerintah daerah dapat mengumpulkan informasi dan mendistribusikan kepada masyarakat secara efektif sehingga pelayanan akan menjadi lebih efisien dan dapat diterima oleh masyarakat;
  3. Sisi politik, desentralisasi dapat meningkatkan demokrasi melalui partisipasi masyarakat secara langsung, mendidik masyarakat tetang proses pengambilan keputusan, dan meningkatkan persatuan dalam negara yang multikultural.

Selanjutnya terdapat lima konsekuensi negatif sistem pemerintahan yang terdesentralisasi,

yaitu:

  1. Sistem pemeritahan yang terdesentralisasi bertendensi menimbulkan korupsi, kolusi, dan juga instabilitas makroekonomi;
  2. Pemerintah daerah akan cenderung boros dalam pengeluaran (overspend) tetapi di sisi lain tidak memiliki kemampuan untuk menaikkan pajak (revenue) untuk mendukung pengeluaran mereka;
  3. Dapat memperburuk suhu politik antardaerah jika terdapat perbedaan pendapatan (revenue capacity) yang mencolok antardaerah;
  4. Melebarkan kesenjangan antara daerah yang kaya dan miskin; dan
  5. Melebarkan disparitas regional dalam pengeluaran sosial (social expenditure) jika pemerintah daerah bertanggungjawab untuk pembiayaan dan penyalurannya.

 

Hubungan Keuangan antara Pusat dan Daerah Menurut Davey (1982 dalam Basri dan Subri, 2005:84-85), tujuan hubungan antara pusat dan daerah adalah:

  1. Adanya pembagian wewenang yang rasional antara tingkat-tingkat pemerintahan mengenai peningkatan sumber-sumber pendapatan dan penggunaannya,
  2. Pemerintah daerah memiliki sumber-sumber dana yang cukup, sehingga dapat menjalankan tugas atau fungsi dengan baik (penyediaan dana untuk menutup kebutuhan rutin dan pembangunan),
  3. Pembagian yang adil antara pembelanjaan daerah yang satu dan daerah lainnya,
  4. Pemerintah daerah dalam mengusahakan pendapatan (pajak dan retribusi) sesuai dengan pembagian yang adil terhadap keseluruhan beban pengeluaran pemerintah.

 

Hubungan keuangan antara pusat dan daerah dapat dilakukan melalui beberapa pendekatan (Basri dan Subri, 2005:85-88), yaitu:

1. Pendekatan Kapitalisasi (capitalization approach)

Hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah di bidang keuangan berdasarkan pada “kuasi komersial”. Pemerintah pusat mengadakan investasi di daerah dan “berpatungan” dengan pemerintah daerah. Kemudian pemerintah daerah diberi wewenang untuk mengelolanya. Keuntungan yang diperolehnya sebagian menjadi hak pusat dan sebagian menjadi hak daerah, sesuai dengan besarnya modal yang ditanam dan perimbangan manajemennya. Di luar kesempatan itu, apabila dipandang perlu dengan melihat situasi dan kondisinya, bagian keuangan yang menjadi hak pusat dapat saja disumbangkan kepada daerah untuk pembangunan.

2. Pendekatan Sumber Pendapatan (income source approach)

Pendekatan ini didasarkan pada pemberian sebagian pendapatan dari sumber-sumber pendapatan oleh pusat ke daerah. Pemberian ini dapat berupa wewenang mengelola sumber-sumber pendapatan tertentu sepenuhnya yang diserahkan kepada daerah atau wewenang untuk menikmati sebagian (persentase) dari pungutan yang dilakukan oleh daerah atas nama pusat.

3. Pendekatan Belanja (expenditure approach)

Pendekatan ini didasarkan pada kebutuhan pengeluaran biaya-biaya untuk proyek atau untuk membiayai kegiatan rutin pemerintah daerah. Di sini pemerintah pusat membiayai kekurangan dari biaya suatu proyek. Subsidi pemerintah pusat ini diberikan dengan mempertimbangkan kemampuan dan alokasi bantuan pada masing-masing daerah, dan kebutuhan-kebutuhan pembangunan tidak boleh ada perbedaan yang mencolok dengan tahun-tahun sebelumnya.

4. Pendekatan Komprehensif (comprehensive approach)

Pendekatan ini didasarkan pada pemberian wewenang kepada daerah untuk mengelola sumber-sumber pendapatannya sendiri guna membiayai pengeluaranpengeluaran daerah dan mencoba untuk mempertemukan antara sumber-sumber pendapatan dan target belanja. Sumber-sumber pendapatan yang boleh dikelola sepenuhnya oleh daerah merupakan sumber pendapatan asli daerah (PAD). Apabila untuk membiayai pengeluaran-pengeluaran daerah itu masih kurang (dan biasanya memang sangat kurang), maka kekurangannya itu akan disubsidi pusat. Karena umumnya pemerintah daerah dalam membiayai kebutuhan itu tidak cukup, maka pendekatan ini juga dinamakan pendekatan defisit (deficit approach).

 

Menurut Ma (1997: 3) dalam Vidyattama (2000), pada dasarnya terdapat dua macam transfer pemerintah pusat ke daerah, yaitu conditional grants (bantuan bersyarat), dan unconditional grants (bantuan tak bersyarat). Terdapat tiga macam bantuan bersyarat, yaitu:

  1. Matching open-ended grants, pusat akan memberikan bantuan sejumlah dana tertentu kepada daerah untuk setiap alokasi yang dibelanjakan daerah untuk kegiatan tertentu. Misalnya untuk setiap satu juta satuan pengeluaran daerah untuk sektor pendidikan, pemerintah pusat akan membantu dalam jumlah yang sama atau dalam porsi tertentu. Pola bantuan seperti ini bisa mengakibatkan bantuan pusat terlalu besar, apabila pengeluaran daerah untuk program yang dibantu sangat besar, atau sebaliknya,
  2. Matching closed-ended grants, pemerintah pusat menetapkan pagu atau batas maksimum bantuan kepada daerah,
  3. Non-matching grants, pemerintah pusat menawarkan sejumlah dana bantuan untuk dibelanjakan pada sektor publik yang spesifik.

 

Berbeda dengan bantuan bersyarat, pemerintah pusat memberikan keleluasaan bagi daerah untuk memanfaatkan bantuan tidak bersyarat. Alasan utama pemberian bantuan tidak bersyarat ini adalah untuk mewujudkan pemerataan dalam kapasitas fiskal daerahdaerah guna menjamin penyediaan jasa publik yang layak (reasonable) bagi masyarakatnya.

Dari berbagai literatur ilmu ekonomi publik dan keuangan negara menyebutkan beberapa alasan perlunya dilakukan transfer dana dari pusat ke daerah.

 Pertama, untuk mengatasi persoalan ketimpangan fiskal vertikal. Di banyak negara, pemerintah pusat menguasai sebagian besar sumber-sumber penerimaan (pajak) utama negara yang bersangkutan. Jadi, pemerintah daerah hanya menguasai sebagian kecil sumber-sumber penerimaan negara, atau hanya berwewenang untuk memungut pajak-pajak yang besar penerimaannya relatif kurang signifikan. Kekurangan sumber penerimaan daerah relatif terhadap kewajibannya ini akan menyebabkan dibutuhkannya transfer dana dari pemerintah pusat.

 Kedua, untuk mengatasi persoalan ketimpangan fiskal horizontal. Kenyataan empirik di berbagai negara menunjukkan bahwa kapasitas atau kemampuan daerah untuk menghimpun pendapatan sangat bervariasi, tergantung kepada kondisi daerah bersangkutan yang memiliki kekayaan sumber daya alam atau tidak, ataupun daerah dengan intensitas kegiatan ekonomi yang tinggi atau rendah. Ini semua berimplikasi kepada besar tidaknya basis pajak di daerah-daerah bersangkutan.

Di sisi lain, daerah-daerah juga sangat bervariasi dilihat dari kebutuhan belanja untuk pelaksanaan berbagai fungsi dan pelayanan publik. Ada daerah-daerah dengan penduduk miskin, penduduk lanjut usia, dan anak-anak serta remaja, yang tinggi proporsinya. Ada pula daerah-daerah yang berbentuk kepulauan luas, dimana sarana-prasarana transportasi dan infrastruktur lainnya masih belum memadai.

Sementara di lain pihak ada daerah-daerah dengan jumlah penduduk yang tidak terlalu besar namun sarana dan prasarananya sudah lengkap. Ini mencerminkan tinggi-rendahnya kebutuhan fiskal (fiscal needs) dari daerah-daerah bersangkutan. Membandingkan kebutuhan fiskal ini dengan kapasitas fiskal (fiscal capacity) tersebut diatas, maka dapat dihitung kesenjangan (gap) dari masing-masing daerah, yang seyogianya ditutupi lewat transfer dari pemerintah pusat.

 Ketiga, terkait dengan butir kedua diatas, argumen lain yang menambah penting peran transfer dari pemerintah pusat dalam konteks ini adalah adanya kewajiban untuk menjaga tercapainya standar pelayanan minimum di setiap daerah. Daerah-daerah dengan sumber daya yang sedikit memerlukan bantuan (subsidi) agar dapat mencapai standar pelayanan minimum itu. Jika dikaitkan dengan postulat Musgrave (1983) yang menyatakan bahwa peran redistributif (pemerataan) dari sektor publik akan lebih efektif dan cocok jika dijalankan oleh pemerintah pusat, maka penerapan standar pelayanan minimum di setiap daerah pun akan lebih bisa dijamin pelaksanaannya oleh pemerintah pusat.

 Keempat, untuk mengatasi persoalan yang timbul dari menyebar atau melimpahnya efek pelayanan publik (inter-jurisdictional spill-over effects). Beberapa jenis pelayanan publik di satu wilayah memiliki “efek menyebar” (atau eksternalitas) ke wilayah-wilayah lainnya. Sebagai misal: pendidikan tinggi (universitas), pemadam kebakaran, jalan raya penghubung antar daerah, sistem pengendali polusi (udara dan air), dan rumah sakit daerah. Namun tanpa adanya manfaat (dalam bentuk: pendapatan) yang berarti dari proyek-proyek serupa diatas, biasanya pemerintah daerah enggan untuk berinvestasi disini. Oleh karena itulah, pemerintah pusat perlu untuk memberikan semacam insentif ataupun menyerahkan sumber-sumber keuangan agar pelayanan-pelayanan publik demikian dapat terpenuhi di daerah.

 Kelima, untuk stabilisasi. Alasan terakhir dari perlunya dana transfer yang jarang dikemukakan adalah untuk mencapai tujuan stabilisasi dari pemerintah pusat. Transfer dana dapat ditingkatkan oleh pemerintah ketika aktivitas perekonomian sedang lesu. Di saat lain, bisa saja dana transfer ke daerah dikurangi manakala perekonomian booming. Transfer untuk dana-dana pembangunan (capital grants) adalah merupakan instrumen yang cocok untuk tujuan ini. Namun kecermatan dalam mengkalkulasi amat diperlukan agar tindakan menaikkan/menurunkan dana transfer itu tidak berakibat merusak atau bertentangan dengan alasan-alasan sebelumnya diatas.

Jadi, secara prinsip tujuan umum dari transfer dana pemerintah pusat adalah untuk:

  1. meniadakan atau meminimumkan ketimpangan fiskal vertikal;
  2. meniadakan atau meminimumkan ketimpangan fiskal horizontal; dan
  3. menginternalisasikan sebagian atau seluruh limpahan manfaat (atau biaya) kepada daerah yang menerima limpahan manfaat atau menimbulkan biaya tersebut.

Selain ketiga hal di atas, kerap pula dikemukakan bahwa pertimbangan pemberian transfer pusat adalah dalam rangka menjamin tetap baiknya kinerja fiskal pemerintah daerah. Artinya, transfer ini dimaksudkan agar pemerintah daerah terdorong untuk secara intensif menggali sumber-sumber penerimaannya (sesuai dengan kriteria yang berlaku), sehingga hasil yang diperoleh menyamai (bahkan melebihi) kapasitasnya.

Di tahun 2011, Pemerintah terus berupaya untuk melakukan reformulasi kebijakan Dana Perimbangan setiap tahun sehingga diharapkan dapat mendukung kebutuhan pendanaan pembangunan terutama kepada daerah-daerah marjinal.

Untuk mendukung reformulasi kebijakan yang berkelanjutan, maka arah kebijakan Transfer ke Daerah tetap diarahkan untuk :

1. meningkatkan kapasitas fiskal daerah dan mengurangi kesenjangan fiskal antara pusat & daerah dan antar daerah;

2. menyelaraskan kebutuhan pendanaan di daerah sesuai dengan pembagian urusan pemerintahan;

3. meningkatkan kualitas pelayanan publik di daerah dan mengurangi kesenjangan pelayanan publik antar daerah;

4. mendukung kesinambungan fiskal nasional;

5. meningkatkan kemampuan daerah dalam menggali potensi ekonomi daerah;

6. meningkatkan efisiensi pemanfaatan sumber daya nasional; dan

7. meningkatkan sinkronisasi antara rencana pembangunan nasional dengan rencana pembangunan daerah.

 

 

Referensi:

  1. Made Suwandi, Mempersiapkan Transisi Desentralisasi Fiskal (Sebagai Implikasi UU 22 Tahun 1999 dan UU 25 Tahun 1999), 2000
  2. Robert A. Simanjuntak, Berbagai Isu Penerimaan Daerah di Era Desentralisasi
  3. Achmad Solihin dan Niken Ajeng Lesatri, Analisis Ketimpangan Fiskal Di Indonesia Sebelum Dan Sesudah Otonomi Daerah, Majalah Ekonomi, April 2010
  4. Pelengkap BUKU PEGANGAN Penyelenggaraan Pemerintahan dan Pembangunan Daerah, 2011, Kemenkeu

 

semoga manfaat

riris prasetyo, m.kom / 0811  184 172

peminat pengelolaan keuangan daerah dan pengelolaan barang milik daerah/aset daerah serta politik lokal khususnya yang terkait dengan penguatan DPRD.

blog : https://asetdaerah.wordpress.com, selalu ada yang baru …………..

 

 

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: